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22 de Julho de 2018

Direitos sociais: direito à moradia

Para cada indivíduo desenvolver suas capacidades e até se integrar socialmente, é fundamental possuir morada, já que se trata de questão relacionada a própria sobrevivência.

Hélber Freitas, Advogado
Publicado por Hélber Freitas
há 4 anos

Resumo: Esse trabalho tem a finalidade de estudar os direitos sociais concebidos e garantidos pela Constituição Federal de 1988, em seu artigo , caput. Em especial o direito à moradia, pois ao lado da alimentação, a habitação figura no rol das necessidades mais básicas do ser humano e, é também, um direito fundamental desde 1948, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos, tornando-se um direito humano universal, aceito e aplicável em todas as partes do mundo como um dos direitos fundamentais para a vida das pessoas. Contudo, é necessário a moradia ser digna.

Palavras-chave: Moradia. Direitos sociais. Direito fundamental.

Abstract: This work aims to study the social rights designed and guaranteed by the Constitution of 1988, in its Article 6, caput. In particular the right to housing because the supply side, housing figure in the list of most basic needs of human beings and is also a fundamental right since 1948, with the Universal Declaration of Human Rights, making it a human right universally accepted and applicable in all parts of the world as a fundamental right to life of people. However, it must be dignified housing.Keywords: Housing. Social rights. Fundamental right.

Sumário: 1. Introdução. 2. Considerações gerais. 3. Direito à moradia: direitos fundamentais sociais; 3.1. Processo histórico; 3.1.1. Direitos sociais; 3.1.2. Da positivação no plano internacional e constitucional. 4. O reconhecimento constitucional do direito à moradia; 4.1. Nos assentamentos urbanos e rurais informais. 5. Função social da propriedade; 5.1. Direito de morar. 5.2. A regularização fundiária como política de habitação social. 6. Conclusão. Referências.

1. Introdução

Sabe-se que a moradia é desde os tempos remotos uma necessidade fundamental dos seres humanos de baixa renda – que é a grande maioria – pois, para os detentores do “poder” parece não ser.

O grande problema da falta de moradia para tantos cidadãos, além de proceder de um passado histórico, é fruto não só de ausência de políticas públicas, mas, também de uma política que sempre esteve voltada para os interesses individuais, deixando de lado os menos favorecidos, burlando, assim, todos os tratados internacionais e os direitos sociais garantidos pela Carta Magna.

O direito à moradia digna foi reconhecido e implantado como pressuposto para a dignidade da pessoa humana, desde 1948, com a Declaração Universal dos Direitos Humanos e, foi recepcionado e propagado na Constituição Federal de 1988, por advento da Emenda Constitucional nº 26/00, em seu artigo , caput.

“Art. São direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição.” (grifei)

Com bem se vê, a constitucionalização do direito à moradia, e sua inclusão dentre os direitos sociais, abriu uma discussão acerca da validade e eficácia de tal norma.

Não há dúvida de que a inclusão do direito à moradia no rol dos direitos sociais traz repercussões ao mundo fático que não podem ser olvidadas pelos juristas.

Considerando que os direitos sociais estão na esteira dos direitos fundamentais do ser humano, tem-se, como decorrência, que eles subordinam-se à regra da auto-aplicabilidade, ou seja, aplicação imediata conforme preceitua o artigo , § 1º da Constituição Federal.

Sem esquecer que após a data de 1948, vários tratados internacionais reafirmaram que os Estados têm a obrigação de promover e proteger o direito à moradia digna e, já existe inúmeros textos diferentes da ONU que reconhecem tal direito. Apesar disso, a implementação deste direito ainda é um grande desafio.

2. Considerações Gerais

Sem sombra de dúvida, ninguém ousaria desaprovar a inserção da moradia digna no rol de direitos sociais fundamentais, vez que consiste numa aspiração legítima de todo o indivíduo. Contudo, há um grande impasse sobre como interpretar tal direito, como implantá-lo e a quem compete materializá-lo.

O mundo está cheio de obstáculos que devem ser resolvidos e superados para efetivar verdadeiramente o direito à moradia digna para todos.

O direito à moradia digna sempre causa e causa inúmeras discussões e opiniões.

E cediço que só há uma forma de ser compreendido, a qual seja: o Estado deve implantar políticas públicas efetivas, com vasto empenho orçamentário e ações concretas inteiramente voltadas ao resgate de moradores de rua, à erradicação de favelas e de moradores de risco.

Claro está, portanto, que o Estado tem o dever de proporcionar, tanto de forma direta quanto indireta que todos tenham acesso a uma moradia digna e adequada, pois ventila o artigo da Constituição Federal de 1988 que:

“A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos: III – a dignidade da pessoa humana.”

Ora, um Estado Democrático de Direito designado a garantir o exercício de direitos sociais e individuais para os seus cidadãos não pode olvidar que dentre os direitos sociais esteja o da moradia, posto que esta é um elemento fundamental para o exercício dos demais direitos do cidadão.

Destarte, deve-se considerar, entretanto, que, mesmo que uma norma constitucional seja auto-aplicável, infelizmente, a verdade é que o direito à moradia é um conceito indeterminado.

Nesse contexto, tem-se que o direito à moradia precisa de uma definição mais adequada à realidade do que realmente compõe o citado direito, para que o mesmo alcance a devida concretude no Estado Democrático de Direito.

3. Direito à moradia: direitos fundamentais sociais

3.1. Processo histórico

O direito à moradia encontra-se consagrado no Texto Constitucional, artigo , caput. O referido direito foi introduzido na Nossa Lei Maior por força do disposto na Emenda Constitucional de nº 26, de 14 de fevereiro de 2000.

Inobstante tal introdução tardia, visto que a Constituição Federal é do ano de 1988, esse direito encontrava-se de forma implícita respaldado no referido Texto Constitucional.

Ocorre que, a busca de um “teto” é desde os primórdios uma necessidade fundamental dos seres humanos, principalmente no que tange os cidadãos de baixa renda.

Em nosso país, o problema da falta de moradia para inúmeros cidadãos está intimamente ligado num longo passado histórico, sendo, de maneira evidente, fruto de uma política que sempre esteve voltada aos interesses particulares da classe dominante, desprezando, assim, intensamente os menos favorecidos. Em razão disso é que encontra-se bairros luxuosos e miseráveis, ambos com uma única semelhança: são habitados por seres humanos.

3.1.1. Direitos sociais

Como bem se vê, os direitos do homem são nada mais, nada menos, que frutos de grandes e sofridas conquistas históricas e, foram e continuam nascendo paulatinamente em face das circunstâncias que vão se apresentando.

Diante desse fato, não pode falar em direito à moradia sem antes descrever, mesmo que sucintamente, o contexto de surgimento dos direitos sociais.

Os direitos sociais, conhecidos como os direitos de segunda geração, foram consagrados como direitos fundamentais, na passagem do Estado Liberal, “consagrado pela expressão francesa laissez-faire, laissez-passer, para o Estado de Bem-estar social, também conhecido como Welfare State.”[1]

Nesse sentido, tendo como cenário o século XVIII, onde imperava o pensamento liberal-burguês, que teve como grande marco a Revolução Francesa, pregava-se o ideal do Estado mínimo. Devendo, este, atuar somente na medida necessária para garantir as liberdades do indivíduo, de maneira a defendê-lo dos abusos do Estado, contrapondo-se, por este viés, ao absolutismo estatal, que imperava e marcou uma era de submissão do indivíduo ao monarca.

Outrossim, com o impacto da industrialização, os graves problemas sociais e econômicos que acompanharam a Revolução Industrial, gerando grandes movimentos reivindicatórios da classe operária, foram atribuindo reconhecimento progressivo de direitos e demonstrando que a máquina estatal instrumento ativo para a realização da justiça social.

Assim, surgiu um novo modelo de Estado, alicerçado no dualismo do bem-estar e desenvolvimento econômico.

Ante a esse seguimento, o Estado Liberal deu lugar ao Estado Social, que tinha como finalidade assegurar aos particulares um mínimo de igualdade material e real na vida em sociedade, assim como a garantia de condições mínimas para uma existência digna.

Foi com esses acontecimentos que surgiram os direitos sociais, chamados, também, de direitos de segunda dimensão.

3.1.2. Da positivação no plano internacional e constitucional

Da positivação no plano internacional e constitucional, ou seja, do reconhecimento expresso pela ordem jurídica positiva de um direito fundamental à moradia.

Independente da situação subumana vivenciada, ainda, por milhares de pessoas e famílias no mundo e em todo o Brasil, que sobrevivem nas ruas das grandes cidades, que moram em locais sem as mínimas condições básicas sanitárias ou, mesmo os que vivem em áreas de riscos, cumpre salientar que o direito à moradia é um direito humano protegido não só pela Carta Magna como também por diversos Instrumentos Internacionais do qual o Brasil é parte.

Nesse diapasão, cita-se: Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948, em seu artigo XXV estabelece o seguinte:

“Toda pessoa tem direito a um padrão de vida capaz de assegurar a si e a sua família saúde e bem e bem-estar, inclusive alimentação, vestuário, habitação, cuidados médicos e os serviços sociais indispensáveis”.

Com esse dispositivo o direito à moradia passou a ser expressamente reconhecido por vários tratados e documentos internacionais, como, por exemplo, o Pacto Internacional dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais (1996), este promulgado pelo Brasil através do Decreto 591, de 06/07/1992. Em um de seus dispositivos, o artigo 11, os Estados Partes reconhecem o direito de toda pessoa à moradia adequada e comprometem-se a tomar medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito, in verbis:

“Os Estados Partes do presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa a nível de vida adequado para si próprio e sua família, inclusive à alimentação, vestimenta e moradia adequadas, assim como a uma melhoria contínua de suas condições de vida. Os Estados Partes tomarão medidas apropriadas para assegurar a consecução desse direito, reconhecendo, nesse sentido, a importância essencial da cooperação internacional fundada no livre consentimento.”

E, ainda preceitua em seu artigo 3.º que:

“Os Estados partes do presente pacto comprometem-se a assegurar a homens e mulheres igualdade no gozo de todos os direitos econômicos, sociais e culturais enunciados no presente pacto.”

E, por oportuno, salienta-se que, ao passo que o Pacto dos Direitos Civis e Políticos estabelece direitos endereçados aos indivíduos, o Pacto dos Direitos Econômicos, Sociais e Culturais estabelece deveres endereçados aos Estados Partes.

Nas sábias palavras de Thomas Buergenthal, exemplifica exatamente essa diferença. Vejamos:

“Ao ratificar o Pacto, os Estados não se comprometem a atribuir efeitos imediatos aos direitos especificados no Pacto. Ao revés, os Estados se obrigam meramente a adotar medidas, até o máximo dos recursos disponíveis, a fim de alcançarem progressivamente a plena realização desses direitos.”[2]

Além deste Pacto, nosso País também ratificou as Convenções sobre a Eliminação de todas as Formas de Discriminação Racial (1965); a Eliminação de todas as Formas de Discriminação contra a Mulher (1979); e, a Convenção sobre os Direitos das Crianças (1989). Todas reafirmaram a condenação de qualquer tipo de discriminação, seja de gênero, idade, raça e nível socioeconômico, referente ao direito de moradia adequada.

Ainda, na seara internacional, a Declaração sobre Assentamentos Humanos de Vancouver (1976) e a Agenda 21 sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (1992), da mesma maneira, prescrevem o direito à moradia como um direito fundamental a ser perseguido por todos.

No plano Constitucional, por força dos §§ 2.º e 1.º do artigo 5.º, é impossível sustentar a tese de que com a ratificação, os tratados obrigam diretamente aos Estados, contudo, não geram direitos subjetivos aos cidadãos enquanto não ocorre a intermediação de um ato de força legislativa para tornar obrigatório à ordem interna um tratado internacional.

Destarte, os tratados assinados pelo Brasil possuem força de lei e, desse modo, criam como obrigação, por parte do Estado brasileiro de cumprir esse direito para todos os indivíduos. Assim, sendo, há possibilidade de invocar imediatamente os tratados e convenções de direitos humanos, dos quais o Brasil é signatário, não havendo a necessidade de edição de atos com força de lei, voltados à outorga de vigência interna aos acordos internacionais, vez que “as normas definidoras de direitos e garantias fundamentais têm aplicação imediata” (§ 1.º, art. 5.º da CF).

Também, temos a Lei nº 9.785/99, que trouxe substanciais alterações ao texto da conhecida Lei do Parcelamento do Solo Urbano – Lei nº 6.766/79 – e o Estatuto da Cidade – Lei nº 10.257/2001 – que são exemplos de textos legais que reforçam tal intento.

Em razão das obrigações assumidas perante a comunidade internacional, o Brasil incluiu no Texto Constitucional, especificamente, no Título II, Capítulo II, Dos Direitos Sociais, artigo , com o advento da Emenda Constitucional nº 26/2000, o direito à moradia como um direito fundamental.

Todavia, vale lembrar que, antes mesmo da criação da citada Emenda Constitucional, a Constituição Federal de 1988 já fazia menção expressa à moradia em outros dispositivos, tais como: artigo 23, inciso IX, que dispõe sobre a competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios para “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico”; e, artigo 7º, inciso IV, que define o salário mínino como aquele “capaz de atender a suas necessidades vitais básicas e às de sua família com moradia, alimentação,...”.

Assim, tendo em vista que o direito à moradia é um direito social e que tal direito é caracterizado por sua dimensão positiva, cabe ao Estado efetivá-lo, promovendo políticas de proteção deste direito.

4. O reconhecimento constitucional do Direito à moradia

Como já mencionado, com a ratificação dos tratados e convenções, o Brasil reconhece o direito à moradia digna como um direito fundamental de toda a pessoa humana, para que a mesma viva com um mínimo de dignidade, adotando responsabilidades frente à comunidade internacional para proteger e tornar realidade esse direito.

Diante disso, em se tratando das declarações, referidas responsabilidades resultam em compromissos éticos e políticos e no caso das convenções, tratados e pactos, elas originam deveres e obrigações legais, conforme elenca o § 2.º do artigo 5.º da Constituição Federal.

O direito à moradia é tratado como um direito social pela Lei Maior, sendo encontrado no rol dos direitos e garantias fundamentais. Desta maneira, é evidente que para o mesmo ser concretizado, é imprescindível uma atuação positiva do Estado, por meio de políticas públicas, onde devem ser adotados programas eficientes e grandes esforços políticos que visem sua efetivação, principalmente em respeito aos cidadãos menos favorecidos.

Assim, a inclusão do direito à moradia no texto constitucional foi um grande avanço, mas, depende de mais esforços para que seja finalmente realizado e, o instrumento de maior alcance prático, dentre os quais se destaca é o Estatuto da Cidade que foi criado para que o direito à moradia possa ser efetivamente garantido. Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 consubstanciada na legislação infraconstitucional, procura prover a fundamentação necessária, em formato de garantias concretas, para a defesa do direito à moradia digna.

Vale, ainda, dizer que o direito à moradia digna constitui parte do que se ajustou chamar direito à cidade, ou seja, direito ao saneamento básico, à educação, à saúde, à cultura, ao lazer, ao trabalho, etc., quando efetivamente assegurado, é importante fator de inclusão social.

Assim, sendo, para a concretização efetiva do direito à moradia, que é um direito humano e estando ele positivado na legislação nacional e internacional, cumpre a todos zelar pela sua efetivação. Tanto governantes quanto sociedade civil devem, juntos, se articular na busca por soluções. Mobilização é a palavra chave; cada fazendo sua parte para a realização dos direitos humanos.

4.1. Nos assentamentos urbanos e rurais informais

Dentro do contexto histórico, a formação de áreas ilegais no Brasil está diretamente ligada ao processo excludente da urbanização e da produção de habitação pelo Estado durante todo o século XX.

E, em relação ao direito à moradia nos foi conferido um tratamento especial com o reconhecimento do direito à moradia digna das populações, inclusive das de baixa renda que ocupam áreas urbanas há mais de 05 (cinco) anos; que vivem em assentamentos informais, bem como áreas de riscos, como loteamentos populares e favelas.

Com a adoção da usucapião urbano na Constituição, reconhece-se o direito à moradia como elemento constitutivo para a aquisição do domínio de áreas urbanas abandonadas e que não cumprem a função social, sendo, então, utilizadas para fins de moradia por pessoas. Pois, desde o início da formação de nossa sociedade, a desigualdade social sempre esteve presente, impossibilitando, assim, o acesso de todos os cidadãos à moradia.

A história, nos mostra, também, a propagação da desigualdade no planejamento ou, até mesmo a falta de planejamento urbano.

Em 1850, foi criada a “Lei de Terras”, Lei nº 601/1850, que passou a regular as terras devolutas e a aquisição de terras, determinando em seu artigo que a única maneira para aquisição da propriedade de terras seria por meio da compra, deslegitimando o acesso à terra pela posse ou ocupação.

A criação dessa lei agravou ainda mais o problema da falta de moradia para a maior parte da população.

No ano de 1888, acontece a “Abolição da Escravatura” e os escravos libertos que não permaneceram nas zonas rurais foram em busca de sobrevivência nas cidades, fazendo com que as mesmas cresçam com total desigualdade e falta de planejamento.

Assim, no século XIX, como o olhar dos interessados pelo cenário urbano do Brasil e da Europa descobre os cortiços considerados foco de pobreza, habitat propício à violência, epidemias e vícios. É a primeira forma de reconhecimento das áreas ilegais na cidade.

Após tal reconhecimento e, com base no movimento europeu pela reforma urbana higienista, as cidades brasileiras, então, iniciam-se a construção de grandes avenidas e implantação de saneamento básico para a composição paisagística a fim de atender aos interesses da burguesia do período industrial.

A partir de 1856, o Estado começa a dificultar a construção de novas moradias populares no centro da cidade e, em alguns casos, efetuava a demolição das já existentes.

Porém, essas reformas não criaram habitações populares suficientes para abrigar a classe trabalhadora residente nos cortiços, fazendo surgir outras formas de áreas ilegais e de riscos para abrigar essas famílias: a periferização e favelização, já que a população excluída desse processo era expulsa para os morros e as “franjas” das cidades.

O processo de urbanização brasileira cresce devido ao desenvolvimento industrial, a partir da segunda metade do século XX, fazendo, crescer também, os assentamentos ilegais para dar moradia às pessoas de baixa renda.

E, foi nesta mesma época que surgiu o SFH – Sistema Financeiro de Habitação – instituído pela Lei nº 4.380/64, que tinha como finalidade a dinamização da política de captação de recursos para financiar habitações por meio das cadernetas de poupanças e recursos do FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço) por meio do Banco Nacional de Habitação (BNH).

Infelizmente, uma política urbana que não deu certo.

Com a expansão acelerada das áreas ilegais na década de 1970 e 1980 se confunde com o colapso do sistema de crédito habitacional coincidindo com a extinção do BNH – Banco Nacional de Habitação, em 1986, e o agravamento da crise econômica que obrigou grande parte da população a continuar a instalar-se nas áreas periféricas, ilegais e sem infra-estrutura das cidades.

A omissão do Estado em estabelecer novas políticas de habitação e com o crescimento da cidade ilegal, na qual as famílias se apossam da terra sem compra nem título de posse, passou a ser discutido como a “mina” de ouro do urbanismo, onde sem nenhum custo inicial por parte do Estado, é “fornecido” um subsídio aos paupérrimos, procurando eximir a participação do Poder Público na produção de moradias.

O crescimento desenfreado e desordenado do espaço urbano ilegal, a exclusão social dos menos favorecidos e o descaso do Poder Público frente às questões habitacionais, principalmente nas décadas de 1980 e 90, fizeram com que a questão urbana ressurgisse relacionada aos movimentos sociais de reivindicações por infraestrutura e regularização das áreas ilegais, e esses movimentos culminaram num novo ordenamento constitucional.

Embora a Constituição Federal de 1988, na vertente democrático-participativa, onde em seus artigos e já constassem como dever e objetivos fundamentais do Estado: a cidadania; a dignidade da pessoa humana; garantismo do desenvolvimento nacional; erradicação da pobreza e a marginalização, redução das desigualdades sociais e regionais; além, de promover o bem de todos, sem preconceitos de origem, raça, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminação. E, em seus artigos , inciso IV e 23, inciso IX dizer que é competência do Poder Público em geral, de “promover programas de construção de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico”, e ante a todo exposto, somente no ano de 2000 é que foi levada a efeito com a manifestação do Poder Constituinte Derivado Reformador que elevou a moradia ao status de direito constitucional, através da Emenda Constitucional nº 26, de 14 de fevereiro de 2000, que alterou a redação do artigo da Constituição Federal.

Ocorre que mesmo com a entrada em vigor da referida Emenda Constitucional, no que tange ao direito à moradia, não há como garantir a moradia de maneira efetiva a todos.

Isso acontece porque certas normas constitucionais não consentem que os cidadãos ou quaisquer cidadãos as invoguem, pedindo aos tribunais o seu cumprimento só por si, pelo que pode haver quem afirme que os direitos que delas constam, máxime os direitos sociais, têm mais natureza de expectativas que de verdadeiros direitos subjetivos”.

Em tese apresentada no 1.º Encontro Brasileiro de Direitos Humanos, sobre o Direito à Moradia, Fernando Abujamra Aith demonstra o problema enfrentado para assegurar a efetividade dos direitos sociais[3]:

“Os Direitos individuais possuem muito mais respaldo jurídico e garantias judiciais efetivas do que os direitos sociais. Enquanto existem instrumentos como o Habeas Corpus, Mandado de Segurança, o princípio da legalidade, entre outros, destinados à garantia do cidadão contra arbitrariedades estatais, verificamos a absoluta falta de instrumentos e garantias jurídicas que protejam, com a mesma eficácia, os direitos sociais, culturais e econômicos. Enquanto os direitos civis e políticos exigem, basicamente, uma abstenção por parte do Estado, os direitos sociais exigem uma ação efetiva do Estado”.

Nesse contexto, tem-se que: “embora sejam verdadeiros deveres do Estado, a previsão dos direitos sociais, que no dizer de José Afonso da Silva ‘são prestações positivas proporcionadas pelo Estado direta ou indiretamente’, tem limitada eficácia técnica”.

E isso ocorre, tristemente, com o direito à moradia, vez que sua principal função será de representar importante diretriz a orientar o Poder Público para implementação das políticas públicas para assegurar tal direito.

Vejamos alguns exemplos de como os governos têm implementado na prática sobre moradia. Alguns exemplos de ações concretas e alguns exemplos de legislação[4]:

Ações concretas:

a) No Brasil:

1) Acordo entre as partes

Atingidos por hidrelétrica no sul do Brasil recebem compensação justa após processo participativo

O caso da implantação da Hidrelétrica de Itá, entre os Estados de Santa Catarina e Rio Grande do Sul, no Brasil, demonstra a viabilidade de acordo entre as partes envolvidas para definir critérios de reassentamento e indenização financeira por necessidade de remoção.

2) Mutirão

Reforma agrária inclui apoio para construir casas em Dom Tomás Balduíno, Brasil

Após seguidas reintegrações de posse de diversos locais, 61 famílias, ex-moradores de rua e hoje do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, conquistaram um assentamento próximo ao grande centro urbano conhecido como Comuna da Terra Dom Tomás Balduíno, em Franco da Rocha, na Região Metropolitana de São Paulo, no Brasil.

3) Urbanização

Moradores garantem restituição de suas casas após urbanização em Coroa do Meio, Brasil

Os moradores da comunidade de Coroa do Meio (Aracaju/Sergipe-Brasil) tiveram suas 600 casas sobre palafitas restituídas após projeto de urbanização em área próxima à praia e ao centro da cidade de Aracaju. A área era de propriedade do Patrimônio da União e constituía-se como área de Preservação Ambiental.

4) Bolsa-aluguel

Bolsa-aluguel: uma alternativa provisória de moradia em São Paulo, Brasil

Uma alternativa possível enquanto a solução definitiva de moradia adequada não estiver pronta é o apoio ao deslocamento temporário por meio de subsídio financeiro para acesso a unidades habitacionais de terceiros.

5) Participação

Decisões sobre remoção em Sacadura Cabral, Brasil, envolveram a comunidade atingida

Sacadura Cabral era uma favela localizada no município de Santo André, região metropolitana de São Paulo, no Brasil. Para solucionar o elevado adensamento populacional e o problema de enchentes, a primeira etapa do projeto de reurbanização, dentro do Programa Santo André Mais Legal, propôs o esvaziamento de um setor da favela, implicando na remoção de 200 famílias de um total de 780. Foi utilizada uma estratégia participativa para selecionar as famílias e definir os critérios de reassentamento.

b) No mundo:

1) Aliança Internacional dos Habitantes

Campanha Despejo Zero

A Aliança Internacional dos Habitantes lançou no IV Fórum Social Mundial (Mumbai, Janeiro de 2004), a Campanha Despejo Zero. O objetivo é garantir o direito à habitação para todos. Se os moradores precisarem ser removidos, é preciso encontrar alternativas dignas e seguras de acomodação com antecedência e com o acordo dos diretamente envolvidos, conforme as normas internacionais de direitos humanos.

2) Baltimore – Programa de Mudança de Habitação

Programa para famílias de baixa renda

Este é um bom exemplo de programa destinado a melhorar a mobilidade para famílias desfavorecidas, oferecendo vouchers de habitação direcionada e serviços de mudança para famílias de baixa renda que desejam sair de comunidades de extrema pobreza e mudar para comunidades de baixa pobreza na região de Baltimore.

3) Assembleia Mundial dos Habitantes

Assembleia Mundial dos Habitantes

A Assembleia Mundial dos Habitantes Urbanos foi um importante fórum de debate organizado por movimentos de moradia na virada do século 21. Aconteceu na Cidade do México, de 2 a 6 de outubro de 2000.

4) China

Moradores rurais de áreas de expansão urbana recebem compensações em Hong Kong

A política de solo da cidade de Hong Kong é baseada no instrumento de arrendamento da terra: o governo adquire propriedades rurais nas zonas de futura expansão urbana para arrendá-las a futuros empreendedores, e assim cobrar pela sua utilização e investir em infraestrutura da cidade. No processo de aquisição destas terras, o governo estabeleceu três modos principais de compensação e reinserção das famílias rurais a serem removidas: compensação financeira pelas terras, programas de emprego nas indústrias e programas de reinserção socioeconômica.

Alguns exemplos de legislação a respeito de moradia:

1) Bobigny: zona livre de despejo

Zona livre de despejo

Devido a um processo de valorização imobiliária e, como consequência da crise financeira internacional, uma série de despejos aconteceram na França, causados pela incapacidade econômica dos inquilinos de pagar as taxas de aluguel.

2) Lei de Habitação no Canadá

Lei de Habitação no Canadá

O “Adequate, Acessible and Affordable Housing Act”(Lei de Habitação Adequada, Bem Localizada e Financeiramnte Acessível), do Canadá, estabelece o desenvolvimento obrigatório de uma Estratégia Nacional de Habitaçao participativa, concebida para respeitar, proteger, promover e realizar o direito à moradia adequada como garantida nos tratados internacionais de direitos humanos.

3) Habitação de Interesse Social em El Salvador

Habitação de Interesse Social em El Salvador

O objetivo da lei é detalhar os princípios e as regras segundo as quais iniciativas públicas relativas ao direito à habitação são desenvolvidas.

4) Brasil: Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social

O Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social foi instituído no Brasil pela Lei Federal nº 11.124, de 16 de junho de 2005.

5) O Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade

O Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), foi aprovado em 2001 para regulamentar os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, os quais afirmam que os municípios devem criar políticas de desenvolvimento urbano para a realização da “função social das cidades”, visando ao bem-estar de seus habitantes.

5. Função social da propriedade

5.1. Direito de morar

Ao longo do tempo e das transformações da sociedade, o conceito de propriedade tem sofrido profundas alterações, assim como a compreensão dos homens em relação ao poder que exerciam sobre as coisas também foi alterado.

Antigamente a propriedade era compreendida em âmbito estritamente individual, tendo seu proprietário liberdade absoluta para fazer o que desejasse com os seus bens, ou seja, tinha poder ilimitado no que se referia ao uso e gozo da propriedade, direito esse exercido sem preocupação ou interesse social e coletivo.

Depois a relação entre o bem e o proprietário deixou de ser vista como absoluta passando a ser vista como uma relação entre um indivíduo e a sociedade, onde proprietário tem a obrigação de usar seu bem sem desrespeitar os direitos tidos como coletivos. Nasce, então, a formulação da ideia acerca da função social da propriedade.

Nesse sentido, a humanidade, a propriedade, para ser juridicamente protegida, deve cumprir uma função social.

Ante a esse contexto, trago à colação as sabias palavras de Carlos Roberto Gonçalves (2006, p. 206) sobre o conceito de propriedade:

“[...] o conceito de propriedade, embora não aberto, há de ser necessariamente dinâmico. Deve-se reconhecer, nesse passo, que a garantia constitucional da propriedade está submetida a um imenso processo de relativização, sendo interpretada, fundamentalmente, de acordo com parâmetros fixados pela legislação ordinária.”

Perante a visão adotada, a propriedade deixa de ser um direito absoluto, ilimitado e perpétuo que tinha como base o direito de “usar, fruir e abusar da coisa” e passa a sofrer restrições para que seu uso favoreça a comunidade na qual se insere e deve ser exercido de forma consciente.

E foi neste sentido que as Constituições Federais passaram a proteger a propriedade.

Com a Constituição Federal de 1934, inicia-se um novo conceito de propriedade, por previsão do seu artigo 113, o direito de propriedade não poderia ser exercido contra o interesse coletivo, já que passou a ser compreendida, também, sob um aspecto social.

Esta compreensão sobre o princípio da função social trazido pela Constituição de 1934, foi mantidos nas Constituições de 1937 e 1946, onde esta trouxe, esculpido dentre os seus direitos individuais, o direito à propriedade, além do social.

A Constituição Federal de 1967 realçou o tema da “função social da propriedade”, conservado, inclusive, na Emenda Constitucional de 1969, na qual o direito de propriedade permaneceu sob os dois aspectos, os quais sejam: individual e social.

Na Carta Magna, o direito à propriedade foi garantido enquanto direito fundamental, em seu artigo , inciso XXII, sendo um direito inviolável e essencial ao ser humano, lançado ao lado de outros direitos, como a vida, a liberdade, a saúde, etc. E, também, foi atribuído ao direito de propriedade, o interesse social, vez que no mesmo artigo, inciso XXIII preleciona o seguinte: “a propriedade atenderá a sua função social”, ficando, portanto, condicionada à efetividade de sua função social.

Assim, no que tange à propriedade urbana, esta também deve cumprir sua função social. A Constituição Federal de 1988, regulamenta tal dever em seu artigo 182, determinando que o Município, através do Plano Diretor, é quem estabelece critérios para aplicação da função social da propriedade urbana, ordenando a cidade de forma a garantir o bem-estar dos seus habitantes e seu desenvolvimento.

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.[...]

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor. [...].”

O Brasil, inserido neste contexto, com o intuito de fazer com que as propriedades cumpram a sua função social, criou-se o Ministério das Cidades; os governos municipais têm se empenhado na implantação de projetos de regularização fundiária, na elaboração de planos diretores, podendo ter, para tanto, fontes de financiamento destas políticas públicas. E, no ano de 2001, sobreveio o Estatuto da Cidade, Lei Federal nº 10.257, que trouxe uma série de instrumentos jurídicos para serem utilizados na gestão das cidades. A irregularidade urbana, que ao longo do tempo foi tratada como problema individual, passa a ser enfrentada como política pública a ser tutelada pelo Estado, em face da enorme intensidade que atingiu em nosso país.

5.2 A regularização fundiária como política de habitação social

Para fazer uma análise sobre a regularização fundiária como política de habitação social, é necessário falar um pouco sobre o surgimento do Estatuto da Cidade.

A Constituição Federal de 1988, redefiniu a estrutura administrativa delegando competências aos entes federados, dentre as quais, aos Municípios que foram alçados à categoria de ente federado conforme prescreve seu artigo 18. E, de acordo com seu artigo 23, é competência da União, Estados e Municípios a “promoção e implementação de programas para construções de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico” (inciso IX), bem como determina o “combate às causas da pobreza e os fatores de marginalização, promovendo a integração social dos setores desfavorecidos” (inciso X). Portanto, nesta descentralização administrativa, a Constituição preleciona que, todos os programas habitacionais passam a ser desenvolvidos pelos entes federados em conjunto, ou pela adesão a um programa nacional.

Em Nossa Lei Maior, artigos 182 e 183, destina-se ao tratamento “Da Política Urbana”, onde o constituinte tem a intenção de colocar fim às desigualdades criadas pela política de urbanização brasileira adotada até então.

Atualmente, tem-se, que a propriedade é regulamentada pelo Plano Diretor de cada Município, que lhe dá forma, determinando as possibilidades de uso e ocupação do solo, da propriedade, segundo critérios pré-estabelecidos pelo Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001).

E como já salientado, o direito à moradia, foi incluído no texto constitucional por força da Emenda Constitucional nº 26/2000, que alterou a redação original do artigo da Constituição Federal de 1988, atribuindo a ele status de direito social, compromisso este assumido pelo Brasil por ser signatário da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948.

Nesse diapasão, para regulamentar o capítulo da política urbana, bem como assegurar formas de garantir o direito à moradia, o Estatuto da Cidade, fez surgir diversas formas de intervenção do Poder Público sobre o patrimônio particular, assim como sobre as próprias cidades.

A Lei nº 10.257/2001, conhecida como Estatuto da Cidade, regulamenta uma série de instrumentos jurídicos e urbanísticos, reafirmando o papel central do Plano Diretor como eixo principal da regulação urbanística das cidades, garantindo o pleno desenvolvimento das cidades e a função social da propriedade urbana, na qual permite aos Municípios a adoção de instrumentos necessários para a urbanização e a legalização dos assentamentos, juntamente com a participação da população na formulação e execução das políticas públicas.

6. Conclusão

Como se vê, ao lado da alimentação, trabalho, saúde, dentre outros direitos, a habitação figura no rol das necessidades mais básicas do ser humano. Para cada indivíduo desenvolver suas capacidades e até se integrar socialmente, é fundamental possuir morada, já que trata-se de questão relacionada a própria sobrevivência, pois dificilmente alguém conseguiria viver por muito tempo exposto, a todo momento, aos fenômenos naturais, sem qualquer abrigo. Ou seja, a habitação satisfatória consiste em pressuposto para a dignidade da pessoa humana, um dos fundamentos da República Federativa do Brasil esculpido no artigo 1º, inciso III.

E a Constituição Federal de 1988, fiel aos princípios que nortearam sua elaboração, outorga ao povo brasileiro uma enorme gama de direitos e garantias, objetivando o quanto possível o acesso de todos aos programas, serviços e benefícios fornecidos pelo Poder Público, sempre tendo em mente que a finalidade primeira e maior de toda atividade governamental é o bem estar geral.

Ao versar acerca dos direitos sociais, o artigo , caput, da Constituição Federal estabelece que “são direitos sociais a educação, a saúde, a alimentação, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição”.

Porém, a luta pela reforma urbana em nosso País, foi e é fruto de um acúmulo do fenômeno urbano especialmente advindo do processo de redemocratização do mesmo. E, inegavelmente o desafio é imenso, desde buscar a compreensão das causas que atuam para compor o quadro atual da habitação até a elaboração e implementação da política habitacional.

A complexidade para o Estado desenvolver e aplicar a política pública habitacional aumenta com o passar dos tempos, pois para efetivar o direito à moradia aos cidadãos é preciso um grande trabalho, tanto do Estado quanto da sociedade, no intuito de, no mínimo, diminuir as desigualdades sociais criadas pela política de urbanização. Vez que, o Estado, juntamente com os Municípios não podem eximir-se de suas responsabilidades constitucionais, já que a Constituição, delegou aos Municípios a competência de criar diretrizes para a implementação de programas para construções de moradias e a melhoria das condições habitacionais e de saneamento básico (art. 23, CF).

Assim, a principal ferramenta que os Municípios dispõem para atuarem na implementação de políticas públicas habitacionais, bem como contra a ilegalidade, é o Plano Diretor.

Importante também que a legislação local seja adequada para ensejar a produção de habitação a preço acessível, pelo menos, para grande parte da população.

Outrossim, a propriedade deve cumprir sua função social que é considerado como o núcleo basilar da propriedade urbana, deixando de ser um direito absoluto, ilimitado e perpétuo que tinha como base o direito de “usar, fruir e abusar da coisa”, passando a sofrer restrições para que seu uso favoreça a comunidade na qual se insere e deve ser exercido de forma consciente.

Do compromisso em construir uma sociedade livre e do respeito a diferença, enfim, do pluralismo social abertamente acolhido em nossa Constituição Federal de 1988, também se conclui pelo dever de a produção habitacional adequar-se à identidade cultural da comunidade beneficiada.

Em outras palavras, seu compromisso, sempre e da melhor forma possível, é fazer progredir a realização do ser humano e da vida social, digna como tem que ser.

Referências

BRASIL. Constituição (1988). Constituição da Republica Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, 1988.

DINIZ, Maria Helena. Curso de direito civil brasileiro. Direito das coisas. 20. Ed. São Paulo: Saraiva, 2004. Vol. 4.

GONÇALVES, Carlos Roberto. Direito civil brasileiro: direito das coisas. São Paulo: Saraiva, 2006. Vol. V.

MEIRELES, Ana Cristina Costa. A eficácia dos direitos sociais. Salvador: JusPodvim, 2008.

PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. Ed. São Paulo: Saraiva, 2006.

SAULE JUNIOR, Nelson. A proteção jurídica da moradia nos assentamentos irregulares. Porto Alegre: Sérgio Antônio Fabris Editor, 2004.

SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 23. Ed., ver. E atual., São Paulo: Malheiros, 2004.

Notas:

[1] MEIRELES, Ana Cristina Costa. A eficácia dos direitos sociais. Salvador: JusPodvim, 2008. P. 38.

[2] BUERGENTHAL, Thomas. Protecting human rights in the Americas-cases and materials apud PIOVESAN, Flávia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. Ed. São Paulo: Saraiva, 2006. P. 169.

[3] Extraído do site da SAJ – Serviços de Apoio Jurídico – disponível em: <http://www.saj. Com. Br>.

[4] Moradia é um direito humano. Disponível em:. Acessado em: 25 de maio de 2011.

Informações Sobre o Autor

Fabiana Rodrigues Gonçalves

Bacharel em Direito pela Faculdade de Caldas Novas - UNICALDAS e pós-graduanda em Direito Previdenciário pela Rede de Ensino Luiz Flávio Gomes - LFG em parceria com Universidade Anhanguera-Uniderp

Fonte: http://www.ambito-jurídico.com.br/site/index.php/?n_link=revista_artigos_leitura&artigo_id=12892...

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